1.4 Rol en sturing van de waterschappen

In december 2017 is vanuit de Unie van Waterschappen een werkgroep aan de slag gegaan met een brede verkenning naar de sturingsstijlen en hoe de waterschapsverordening ondersteunend kan zijn aan de gekozen sturingsstijl(en). Deze paragraaf bevat een samenvatting van de bevindingen van de werkgroep. 
 

Sturingsstijlen

Er zijn vier typen sturingsstijlen te onderscheiden (NSOB[2] model, zie figuur 2 hierna):

Presterende overheid. Deze sturingsstijl omvat een meer resultaatgerichte benadering met belangrijke waarden als resultaatgerichtheid, efficiency en effectiviteit.

Samenwerkende overheid. Netwerksturing is het uitgangspunt van deze sturingsstijl. Gezamenlijk met andere overheden en stakeholders doelen bereiken.

Rechtmatige overheid. Bij deze sturingsstijl stelt de politiek de doelen die uitwerking vinden in beleid, wet- en regelgeving. Belangrijke waarden bij deze stijl zijn rechtmatigheid, rechtsgelijkheid, rechtszekerheid en legitimiteit.

Responsieve overheid. Deze sturingsstijl is het gevolg van een toenemende ontwikkeling naar het uitnodigen en faciliteren van initiatieven uit de maatschappij.

De verschillende stijlen bestaan naast elkaar, vullen elkaar aan en sluiten elkaar niet uit. In het NSOB-model is dit goed te zien. Welke sturingsstijl of mix van stijlen het meest geschikt is, hangt af van verschillende factoren, zoals opgave, context en tijd. Per waterschap kan dit anders zijn. Het sturingswiel geeft een mooi beeld van opgavegerichte sturing (figuur 3). Het laat zien dat meerdere sturingsstijlen flexibel kunnen worden toegepast en elkaar ook aanvullen, bijvoorbeeld met het oog op risicoafwegingen. 

Instrumenten
Naast de waterschapsverordening als instrument, zijn er ook de eigen instrumenten die een waterschap kan inzetten bij het reguleren van activiteiten om zijn eigen doelen te kunnen bereiken. De instrumenten die een waterschap kan toepassen zijn in eerste instantie de instrumenten die in de onderstaande tabel zijn opgenomen.

Een nadere beschrijving van deze instrumenten is te vinden in paragraaf 2.2 en bijlage I van deze handreiking. Er zijn ook andere suggesties voor instrumenten in relatie tot de sturingsstijlen te benoemen. Deze suggesties zijn in de onderstaande tabel 2 opgenomen.

Tabel 2.H1

Flexibiliteit in de Omgevingswet 
In de toelichting bij de Omgevingswet wordt flexibiliteit omschreven als:‘de afwegingsruimte die een actor binnen het wettelijke kader heeft om zelf keuzen over een activiteit te maken, waaronder de mogelijkheden voor maatwerk’.Uitgangspunt van de Omgevingswet is dat flexibiliteit wordt geïntegreerd in de normstelling zelf. Dit verschilt wezenlijk van systematiek waarin de ene bepaling een harde norm stelt en de andere de mogelijkheid daarvan beargumenteerd af te wijken.

Uitgangspunt is eveneens dat bestuursorganen beschikken over ruime mogelijkheden om zelf invulling te geven aan het beleid en aan het reguleringskader. Dit wordt in de Memorie van Toelichting bij de Omgevingswet omschreven als ‘bestuurlijke afwegingsruimte aan de voorkant van het beleidsproces’.[3] Uit de visie van de regering op flexibiliteit blijkt dat de uitvoeringsregelgeving zo veel mogelijk speelruimte moet laten aan maatschappelijke activiteiten.

Deze bestuurlijke afwegingsruimte in regels voor bestuursorganen vindt plaats via twee instrumenten: de omgevingswaarden en de instructieregels.[4] Een omgevingswaarde geeft aan op welke wijze aan de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving moet worden voldaan. Met instructieregels kunnen onder andere inhoudelijke eisen, voorwaarden en beperkingen worden gesteld aan de door bestuursorganen te nemen besluiten, de zogenaamde ‘beslisregels’. Voor de meeste flexibiliteitsbepalingen geldt dat deze bij algemene maatregel van bestuur ‘aan’ of ‘uit’ kunnen worden gezet. De betreffende bepaling in de algemene maatregel van bestuur geeft de voorwaarden waaronder het instrument kan worden ingezet. Burgers en bedrijven zullen flexibiliteit ervaren vanwege de aan bestuursorganen toegekende bestuurlijke afwegingsruimte, bijvoorbeeld het opnemen van flexibele omgevingswaarden in het omgevingsplan. 

De Omgevingswet zelf geeft geen overzicht van de afwijkingsmogelijkheden (flexibiliteit) maar in het advies van de Raad van State[5] is een overzicht te vinden: 

1. Afwijken van omgevingswaarden. Het kader hiervoor wordt vastgelegd in algemene maatregel van bestuur, omgevingsverordening of omgevingsplan.
2. Opnemen van uitzonderingen in instructieregels.
3. Salderen en compenseren toestaan.
4. Bij lagere regelgeving afwijken van hogere regelgeving.
5. Maatwerkregels.
6. Maatwerkvoorschriften.
7. Toepassen van generieke gelijkwaardigheidsbepaling.
8. Toepassen van experimenteerbepaling.

De regering is van oordeel dat ‘aan de achterkant van het beleidsproces’, dus wanneer beleidskeuzes eenmaal vertaald zijn in bindende regels, de afwijkingsmogelijkheden beperkt moeten zijn. Zijn eenmaal bindende regels vastgesteld dan moet de samenleving hieraan zoveel mogelijk houvast ontlenen. De instrumenten die de mogelijkheid bieden om af te wijken van een bindende regel zijn dan ook bedoeld voor uitzonderingssituaties waarin ze echt nodig zijn, te weten:

• complexe gebiedsproblematiek
• gebiedsoverstijgende belangen
• innovatieve projecten

Aan het stellen van uniforme - de burger rechtstreeks bindende - regels in bijvoorbeeld de waterschapsverordening kleeft een nadeel. Vanwege de specifieke omstandigheden van het geval kan toepassing van de algemene regel tot onnodige beperkingen leiden voor de initiatiefnemer en ook tot onvoldoende bescherming van de fysieke leefomgeving leiden. Hiervoor worden de volgende flexibiliseringsinstrumenten geïntroduceerd:

• ontheffing van (instructie)regels
• maatwerkregels
• maatwerkvoorschriften
• gelijkwaardigheidsbepaling
• experimenteerbepaling

Conclusie brede verkenning sturingsstijlen
De verkenning zoals de werkgroep heeft uitgevoerd, moet de waterschappen inzicht geven in de verschillende sturingsstijlen en moet voorzien in een denkmodel om te kunnen bepalen welke sturingsstijl of mix van stijlen het beste bij hen past. Dit kan afhankelijk zijn per opgave, per fase of per doelgroep. Vervolgens is er gekeken naar hoe de waterschapsverordening ondersteunend kan zijn aan de gekozen sturingsstijl. Daarbij is een eerste overzicht gegeven van de verschillende instrumenten per sturingsstijl. 

In figuren 4 en 5 zijn twee opgaven uitgewerkt als onderdeel van de verkenning, zie hieronder.