2.2 Waterschapsverordening ten opzichte van andere instrumenten (huidig en nieuw)

Een legger is van oorsprong veelal een register waarin is opgenomen wie een water of een dijk onderhoudt, vaak vergezeld van een verzameling kaarten met de eigenschappen van de te onderhouden wateren of dijken.

In het huidige waterrecht zijn er twee typen leggers. Op grond van artikel 5.1 van de Waterwet is de beheerder van waterstaatswerken verplicht om in de legger gegevens op te nemen over de ligging, vorm, afmeting en constructie van de waterstaatswerken in het beheergebied. Een overzichtskaart waarop de ligging van waterstaatswerken en eventueel daaraan grenzende beschermingszones staan aangegeven, maakt onderdeel uit van de legger. Bepaalde waterstaatswerken in het beheer van waterschappen kunnen door de provincie zijn vrijgesteld van de leggerplicht. Bijvoorbeeld voor wateren die van geringe afmeting zijn. De legger bevat een technisch beheersregister voor primaire waterkeringen en waterkeringen waarvoor de provincie een veiligheidsnorm heeft vastgesteld. In dit beheersregister zijn gegevens opgenomen van de constructies en feitelijke toestand die nodig zijn voor het behoud van het waterkerend vermogen van de waterkeringen.

Naast de bovengenoemde legger is er ook nog een zogenoemde onderhoudslegger. Dit is een legger op grond van artikel 78, tweede lid, van de Waterschapswet. In de onderhoudslegger, wordt aangegeven wie welke waterstaatswerken moet onderhouden en/of welke onderhoudsverplichtingen daarvoor gelden.

De procedures voor voorbereiding en vaststelling van de waterwetlegger voor waterschappen zijn niet bepaald in de Waterwet of het Waterbesluit. Bij of krachtens provinciale verordening of in een inspraakverordening van het waterschap zijn vaak nadere regels gesteld ten aanzien van deze procedures. Vaak is daarin bepaald dat de uniforme voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is op de voorbereiding van de beide leggers van waterschappen.[3]

Tegen een waterwetlegger staat in de huidige wetgeving beroep open voor zover daarbij de ligging van een waterbergingsgebied of beschermingszone wordt vastgesteld. In de Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat voor de overige onderdelen van de waterwetlegger geen beroep open staat. Voor wijzigingen van de onderhoudslegger staat wel beroep open.

Wat gebeurt er met de leggers onder de Omgevingswet? 
In de Omgevingswet wordt een legger op grond van de Waterwet gelijkgesteld met een legger op grond van de Omgevingswet, voor zover het de normatieve toestand betreft. Het gaat hier om dat deel van de legger, waarin is omschreven waaraan waterstaatswerken naar ligging, vorm, afmeting en constructie moeten voldoen (zie artikel 2.39 Omgevingswet). Ook is in de Omgevingswet bepaald dat de provincie in de omgevingsverordening vrijstelling kan verlenen van deze leggerplicht, bijvoorbeeld voor wateren van geringe afmetingen.

Ook blijft het technisch beheerregister voor primaire waterkeringen en waterkeringen waarvoor omgevingswaarden zijn vastgesteld onderdeel van de legger. In het beheerregister worden de gegevens opgenomen van de constructie en de feitelijke toestand, die nodig zijn voor het behoud van het waterkerend vermogen van de waterkeringen.

De overzichtskaart van de waterwetlegger met de zonering van waterstaatswerken en beschermingszones is onder de Omgevingswet geen onderdeel meer van de legger. Deze gebieden moeten als beperkingengebieden worden opgenomen in de waterschapsverordening.

Beperkingengebieden omvatten in dit geval het waterstaatswerk zelf en de huidige beschermingszones en profielen van vrije ruimte. De reden dat beperkingengebieden over gaan naar de waterschapsverordening komt voort uit de wens om alle burgerbindende regels in één verordening te concentreren.

De onderhoudslegger op grond van artikel 78, tweede lid, van de Waterschapswet wordt niet in de waterschapsverordening opgenomen. De onderhoudsplichten die met deze legger aan derden worden opgelegd, worden van oudsher gezien als een “belasting in natura”. Hoewel de aanwijzing van onderhoudsplichten of onderhoudsplichtigen ook betrekking heeft op de fysieke leefomgeving, is toch bepaald dat deze bepalingen geen onderdeel uitmaken van het stelsel van de Omgevingswet. In artikel 2.2, lid 2, sub a, van het Omgevingsbesluit wordt daarom bepaald dat onderhoudsplichtigen en onderhoudsverplichtingen niet in de waterschapsverordening mogen worden opgenomen. De regels over onderhoud (algemeen verbindende voorschriften) moeten in een aparte verordening worden opgenomen. Denk daarbij aan de onderhoudsverplichtingen, de schouw, een strafbepaling om strafrechtelijke handhaving mogelijk te maken (zie artikel 81 Waterschapswet) en mogelijkheden tot afwijken (vergunning of ontheffing). 

Veel waterschappen hebben de beide leggers gecombineerd in één document met een digitale overzichtskaart. Dit is meestal geen probleem, zolang maar wordt voldaan aan de afzonderlijke wettelijke voorschriften.De waterschappen vinden het daarom wenselijk dat de onderhoudslegger met de daarin opgenomen onderhoudsplichtigen en onderhoudsverplichtingen ook digitaal beschikbaar wordt gesteld in het Digitaal Stelsel Omgevingswet-Landelijke Voorziening (hierna: DSO-LV) als niet-verplichte informatie. De Unie heeft daarom in haar reactie op de consultatieversie van het Invoeringsbesluit aangegeven met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties daarover in gesprek te willen gaan. De minister heeft hier positief op gereageerd, deze gesprekken vinden plaats in de periode tot eind 2019.[4]

Beroep
De legger op grond van de Omgevingswet is uitgesloten van beroep. De Omgevingswetlegger is opgenomen op de zogenoemde negatieve lijst van de Algemene wet bestuursrecht.

Ook tegen de aanwijzing van de beperkingengebieden in de waterschapsverordening staat in principe geen beroep open (op grond van de Algemene wet bestuursrecht staat geen beroep open tegen besluiten inhoudende algemeen verbindende voorschriften zoals de waterschapsverordening). Maar omdat de waterschapsverordening ook de aanwijzing van beperkingengebieden bevat, zou het kunnen dat de rechter dit deel van de waterschapsverordening aanmerkt als concretiserend besluit van algemene strekking. Dan zou er wel beroep tegen de waterschapsverordening open kunnen staan.[5] Voor wijzigingen van de onderhoudslegger staat wel beroep open.

Tabel 1.H2

Op grond van artikel 5.2 van de Waterwet wijst de provincie wateren aan waarvoor het waterschap een peilbesluit moet vaststellen. Peilbesluiten hebben grote invloed op de fysieke leefomgeving, want de hoogte van het waterpeil is van invloed op bijvoorbeeld de natuur, de landbouw, de ontwateringsdiepte in het stedelijk gebied, etc. En ook is het van belang voor de ecologische kwaliteit van het water en voor bepaalde functies zoals de scheepvaart. Een peilbesluit is dus gericht op veiligheid, kwantiteit en kwaliteit.

In een peilbesluit worden de gewenste waterstanden of bandbreedten daarvan vastgesteld. Vaak worden verschillende waterstanden voorgeschreven voor bijvoorbeeld de zomer- en winterperiode. De waterbeheerder moet zich inspannen om te zorgen dat het waterpeil zoveel mogelijk op het aangegeven niveau blijft. Soms is het niet goed mogelijk om een vast peil aan te houden, bijvoorbeeld als door natuurlijke omstandigheden sprake is van grote fluctuaties in het waterpeil. Die wateren worden door de provincie niet aangewezen als wateren waarvoor een peilbesluit moet worden vastgesteld. Wel kan in een waterbeheerplan een streefpeil worden opgenomen.

Wat gebeurt er met het peilbesluit onder de Omgevingswet?
Het peilbesluit onder de Omgevingswet blijft in grote lijnen hetzelfde als onder de Waterwet. De provincie wijst in de omgevingsverordening aan voor welke watersystemen de waterschappen een peilbesluit moeten vaststellen. Een verschil is wel dat de voorbereidingsprocedure voor peilbesluiten nu op nationaal niveau is geregeld. Artikel 16.32a Omgevingswet bepaalt dat afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is op de voorbereiding van peilbesluiten. In het huidige recht bepaalt de provincie wat de voorbereidingsprocedure is in de provinciale waterverordening. Provincies hebben nu afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht ook al van toepassing verklaard, dus wat dat betreft verandert er niets.

Een peilbesluit hoeft niet in de waterschapsverordening te worden opgenomen.

Inleiding
Waterschappen dienen in de huidige praktijk bij de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk, gebruik te maken van een projectplan overeenkomstig artikel 5.4 van de Waterwet. Met de komst van de Omgevingswet zal dit instrument komen te vervallen. Het projectplan maakt plaats voor een nieuw instrument: het projectbesluit.

In deze paragraaf volgt een korte uiteenzetting van het projectbesluit zoals deze voor de waterschappen van belang is, met vooraf eerst een beschrijving van het projectplan onder de huidige regelgeving. Dit specifieke onderwerp krijgt een nadere uitwerking in een aparte handreiking “Projectbesluit Omgevingswet” voor de waterschappen.[6]

Projectplan
Als regionale beheerders van watersystemen voeren waterschappen in de praktijk zeer regelmatig beheer en onderhoud uit ten aan zien van eigen waterstaatswerken. Enkele voorbeelden daarvan zijn het versterken of verleggen van een waterkering of het weer vrij laten stromen van een beek. Om deze eigen aanleg- of wijzigingswerkzaamheden uit te kunnen voeren is op grond van artikel 5.4 Waterwet een projectplan vereist. 

Een projectplan bevat een beschrijving van het betrokken werk en de wijze waarop het werk tot uitvoering zal worden gebracht. Daarnaast dient het projectplan een beschrijving van de te treffen voorzieningen te bevatten, gericht op het ongedaan maken of beperken van de nadelige gevolgen van de uitvoering van het werk. 

Door een waterschap geïnitieerd project zal onder de huidige wetgeving, wat besluitvorming betreft, vorm krijgen via het projectplan met daarbij een projectprocedure (paragraaf 5.2 Waterwet) voor coördinatie van de besluitvorming. In het model-projectplan Waterwet van de Unie van Waterschappen is de procedure nader omschreven en kan voor achtergrondinformatie daar op nageslagen worden.

Projectbesluit
Waterschappen hebben, net als het Rijk en de provincies, straks onder de Omgevingswet de beschikking over een nieuw instrument: het projectbesluit. Het is een instrument voor het toestaan van veelal complexe projecten die van invloed zijn op de fysieke leefomgeving. Daarbij moet er sprake zijn van een publiek belang. Het projectplan zoals de waterschappen dat nu kennen, wordt vervangen door het projectbesluit. Het projectbesluit is echter omvangrijker want het vervangt meerdere instrumenten, zoals het inpassingsplan (Wet ruimtelijke ordening) en het Tracébesluit (Tracéwet). De grondslag voor het projectbesluit is gelegen in hoofdstuk 5 van de Omgevingswet. Voor de waterschappen bouwt het projectbesluit echter voort op het projectplan van de Waterwet. Het is een instrument dat een uniforme procedure biedt voor ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving die voortvloeien uit de overheidsverantwoordelijkheid uit verschillende lagen. Ook de waterschappen hebben hierin een verantwoordelijkheid. Voorbeelden van die ontwikkelingen zijn de aanleg van een weg, een windmolenpark of de verhoging van een waterkering.[7]

Concreet gezien is het projectbesluit voor waterschappen een instrument voor het uitvoeren, in werking hebben en instandhouden van projecten in de fysieke leefomgeving met een publiek belang. 

Daarbij is het van belang scherp te hebben wat de Omgevingswet onder een project verstaat. Een project in de zin van de Omgevingswet is 1) het bouwen van bouwwerken of de totstandbrenging van installaties of werken, en 2) andere activiteiten die onderdelen van de fysieke leefomgeving wijzigen, inclusief activiteiten voor de winning van delfstoffen.[8]

In tegenstelling tot het projectplan is niet voor iedere aanleg of wijziging van waterstaatswerken een projectbesluit nodig. Het dagelijks bestuur van het waterschap is verplicht om een projectbesluit vast te stellen in geval van de aanleg, verlegging of versterking van primaire waterkeringen die niet in beheer zijn bij het Rijk. Voor de aanleg of wijziging van andere waterstaatswerken door of vanwege de waterbeheerder, kan vrijwillig voor vaststelling van een projectbesluit worden gekozen. 

Als het waterschapsbestuur er niet voor kiest om in die gevallen een projectbesluit te nemen, zijn er de opties van de zogenaamde vergunning eigen dienst of een vrijstelling op grond van de waterschapsverordening. Een vergunning eigen dienst is een omgevingsvergunning voor een beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot een waterstaatswerk, voor zover een vergunningplicht geldt op grond van het Besluit activiteit leefomgeving of de waterschapsverordening. 

De Omgevingswet maakt het dus mogelijk om bij bepaalde activiteiten of projecten te kiezen voor een projectbesluit of niet. Het alternatief is een vergunning eigen dienst of een vrijstelling. Het is daarom van belang dat het waterschapsbestuur keuzes maakt en van te voren bepaalt welke instrumenten wanneer worden ingezet (facultatief projectbesluit, vergunning eigen dienst, vrijstelling). Bijvoorbeeld met behulp van een afwegingskader. De handreiking “Projectbesluit Omgevingswet” voor de waterschappen bevat straks een afwegingskader die waterschappen als blauwdruk kunnen gebruiken.

Belangrijkste verschillen projectplan – projectbesluit
De verschillen tussen beide instrumenten zitten in de opzet, de reikwijdte en de doorwerking. Hieronder is schematisch weergegeven wat de belangrijkste verschillen tussen het projectplan en het projectbesluit zijn in relatie tot het waterbeheer.

Tabel 2.H2

Relatie projectbesluit – waterschapsverordening
De regels over het projectbesluit en de projectprocedure zijn uitputtend geregeld in de Omgevingswet en toepassing van dit instrument wordt in individuele gevallen bepaald. Dit betekent dat in de waterschapsverordening geen regels kunnen worden opgenomen over projectbesluiten. Het is daarom van groot belang dat waterschappen voor bepaalde beheeractiviteiten door of namens het bestuur, regels in de waterschapsverordening opnemen die vrijgesteld zijn van de vergunningsplicht. Die specifieke beheeractiviteiten kunnen dan worden toegestaan zonder omgevingsvergunning of projectbesluit.  In bijlage Vvan deze handreiking zijn ook voorbeeldteksten opgenomen in de vorm van bepalingen die specifiek zien op dit onderdeel.

Op grond van artikel 4.6 Waterwet stelt het waterschap met betrekking tot de watersystemen onder zijn beheer een waterbeheerplan vast. Dit is een beleidsdocument waarin de te behalen strategische doelstellingen zijn opgenomen. Daarbij zijn ook de voorwaarden en maatregelen opgenomen die ervoor moeten zorgen dat de beoogde doelstellingen worden gehaald. In het tweede lid van artikel 4.6 van de Waterwet staat specifiek wat in het waterbeheerplan moet worden opgenomen. Het waterbeheerplan heeft een plancyclus van zes jaar.

Onder het watersysteembeheer in het kader van de waterbeheerplannen vallen oppervlaktewaterlichamen, grondwaterlichamen, waterkeringen, bergingsgebieden en ondersteunende kunstwerken. Verder maakt ook het beheer bij calamiteiten onderdeel uit van het beheerplan en kunnen aanvullende functietoekenningen in het beheerplan worden opgenomen. Dit laatste is alleen mogelijk als het regionale waterplan van de provincie deze mogelijkheid biedt.

Het waterbeheerplan van de waterschappen wordt vastgesteld door het algemeen bestuur van een waterschap. Als er sprake is van samenhang tussen verschillende watersystemen, moet het waterbeheerplan worden afgestemd op de beheerplannen van andere waterbeheerders.

Wat gebeurt er met het waterbeheerplan onder de Omgevingswet?
Onder de Omgevingswet heet het waterbeheerplan een waterbeheerprogramma. Hieronder wordt uiteengezet wat dit programma inhoudt.

Verplicht programma
Op grond van artikel 3.7 van de Omgevingswet is het voor waterschappen verplicht om een waterbeheerprogramma te laten vaststellen door het algemeen bestuur. Daarbij moet het waterschap rekening houden met het regionale (provinciale) waterprogramma voor de watersystemen die bij het waterschap in beheer zijn. Dit komt voort uit de verplichtingen die gelden op grond van de kaderrichtlijn water, de grondwaterrichtlijn, de richtlijn overstromingsrisico’s, de zwemwaterrichtlijn en andere EU-richtlijnen over water. Hier is dus sprake van doorwerking van het regionale (provinciale) waterprogramma naar het waterbeheerprogramma van het waterschap. Het waterbeheerprogramma heeft een zes-jaarlijkse cyclus. Het eerste waterbeheerprogramma onder de van de Omgevingswet wordt eind 2021 vastgesteld, voor de planperiode 2021-2027.[11]

De inhoud van het waterbeheerprogramma verschilt vrijwel niet van de inhoud van het beheerplan onder de Waterwet. Het beschrijft de resultaten die het waterschap wil bereiken op strategisch en tactisch niveau en de maatregelen die nodig zijn om dat te realiseren.

Het programma bestaat uit de volgende onderdelen:

• Programma van de maatregelen en voorzieningen, in aanvulling op en ter uitwerking van wat in het rijks- of regionale waterprogramma is opgenomen over maatregelen, onder vermelding van de bijbehorende termijnen.
• Aanvullende toekenning van functies aan regionale wateren, voor zover het regionale waterprogramma voorziet in de mogelijkheid daartoe.
• De uitwerking van de waterbeheeraspecten van het regionale watersysteem.

Naast het bovenstaande waterbeheerprogramma is het waterschap op grond van artikel 3.10 van de Omgevingswet ook verplicht om een programma vast te stellen als sprake is van een (dreigende) overschrijding van een omgevingswaarde met betrekking tot water. Dit gaat dan om een omgevingswaarde die door het Rijk of de provincie is vastgesteld, aangezien het waterschap zelf geen omgevingswaarden kan vaststellen. Zie voor meer informatie daarover paragraaf 2.3.3.

Vrijwillig programma
Waterschappen kunnen onder de Omgevingswet ook vrijwillige programma’s opstellen. Daarbij kun je denken aan bijvoorbeeld waterplannen die samen met een of meer gemeenten worden opgesteld. Onder de Omgevingswet wordt een dergelijk plan als programma aangemerkt.

Motiveringsplicht vroegtijdige publieksparticipatie programma
Op grond van artikel 10.8 Omgevingsbesluit moet bij het vaststellen van een waterbeheerprogramma worden aangegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn. De manier waarop het waterschap invulling geeft aan het participatieproces is ter eigen beoordeling en kan verschillend zijn per waterschap. Het gaat hier om maatwerk waarbij de aard, de omvang en de invloed van het waterbeheerprogramma op het betreffende deel van de fysieke leefomgeving een rol spelen.

Toetsingskader
Omgevingsvergunningen voor wateractiviteiten die gevolgen hebben voor het watersysteem moet het waterschap op grond van artikel 8.84, tweede lid van het Besluit kwaliteit leefomgeving onder andere toetsen aan het waterbeheerprogramma, en aan de programma’s van de provincie en het Rijk die betrekking hebben op het betreffende watersysteem. Hiermee wordt geborgd dat een omgevingsvergunning er niet toe kan leiden dat maatregelen, die in die programma’s zijn opgenomen om de doelstellingen van onder andere de kaderrichtlijn water te halen, worden doorkruist. 

Afstemming en samenwerking
In artikel 2.2 van de Omgevingswet is opgenomen dat bestuursorganen bij de uitoefening van hun taken en bevoegdheden rekening houden met de taken en bevoegdheden van andere bestuursorganen. Dat houdt in dat zij met elkaar afstemmen en met elkaar samenwerken. Voor wat betreft waterschappen wordt hiermee bewerkstelligd dat het waterbelang in een vroeg stadium in het instrumentarium van andere bestuursorganen kan worden geborgd. Andersom moeten waterschappen de andere overheden betrekken bij het opstellen van het waterbeheerprogramma.

Ook de watertoets keert (enigszins aangepast) terug onder de Omgevingswet. Op grond van artikel 5.37 van het Besluit kwaliteit leefomgeving moeten gemeenten bij de totstandkoming van het omgevingsplan rekening houden met de gevolgen voor het beheer van watersystemen. Deze wettelijke verplichting tot weging van het waterbelang moet worden gezien als een concretisering van artikel 2.2 van de Omgevingswet.

In dit verband is ook het sluiten van waterakkoorden nog van belang. Op grond van de Waterwet is een waterakkoord een vrijwillig instrument waarin waterbeheerders afspraken vastleggen. Doel daarvan is een samenhangend en doelmatig waterbeheer waarbij de grensoverschrijdende aspecten van dit beheer ten opzichte van elkaar worden geregeld. Onder de Omgevingswet keert het waterakkoord niet terug. Het is dan dus geen wettelijk instrument meer en er gelden ook geen specifieke eisen meer voor bijvoorbeeld de vorm. De waterakkoorden die al zijn gesloten, blijven echter wel van kracht en ook blijft het onder de Omgevingswet gewoon mogelijk om een waterakkoord te sluiten. Daarvoor is immers geen specifieke wettelijke grondslag nodig. Gelet op de hierboven genoemde afstemming en samenwerking worden waterakkoorden naar alle waarschijnlijkheid zelfs nog belangrijker dan nu al het geval is. Door een intensieve afstemming en samenwerking is het immers makkelijker om gezamenlijk de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet zo goed mogelijk te verwezenlijken. Een waterakkoord is daarvoor een geschikt instrument. In een waterakkoord worden wel afspraken gemaakt maar geen maatregelen uitgewerkt. Een waterakkoord moet dus worden gezien als aanvullende afspraken op onder andere het waterbeheerprogramma.

Op grond van artikel 110 Waterschapswet hebben waterschappen een aantal verordeningen met betrekking tot waterschapsbelastingen vastgesteld. In artikel 113 en de daaropvolgende artikelen van de Waterschapswet staat voor welke zaken het waterschap belastingen mag heffen. Die belastingen raken op zich wel aan de fysieke leefomgeving, maar zien niet in hoofdzaak op de gevolgen van de betreffende activiteit voor de fysieke leefomgeving. Dit is de reden dat de wetgever in artikel 2.2 van het Omgevingsbesluit[12] heeft bepaald dat regels over waterschapsbelastingen niet in de waterschapsverordening mogen worden opgenomen. Ook van belang is dat tegen besluiten over belastingen een andere rechtsgang openstaat dan de rechtsgang tegen besluiten op grond van de Omgevingswet. En tot slot kan opname van regels over waterschapsbelastingen in de waterschapsverordening tot gevolg hebben dat bijvoorbeeld instructieregels ook van toepassing worden op deze financiële regels. Dit kan leiden tot ongewenste situaties.

Alle leges- en heffingsverordeningen van de waterschappen worden dus niet opgenomen in de waterschapsverordening. Deze financiële verordeningen blijven op grond van de Waterschapswet in dezelfde hoedanigheid bestaan. Wel is het noodzakelijk om de terminologie in deze verordeningen aan te passen naar de terminologie die ook in de waterschapsverordening zal worden gebruikt. Een legesverordening gaat bijvoorbeeld over het heffen van rechten voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verlenen van diensten door het waterschap. Indien daar dan bijvoorbeeld de term ‘watervergunning’ wordt gebruikt, moet deze term worden gewijzigd in ‘omgevingsvergunning’.