2.3 Waterschapsverordening ten opzichte van instrumenten andere overheden onder de Omgevingswet

Het programma is één van de kerninstrumenten van de Omgevingswet. Programma’s spelen een belangrijke rol bij de operationalisering van beleidsdoelen uit de omgevingsvisie.[7] In de programma’s werken bestuursorganen het beleid voor onderdelen van de fysieke leefomgeving uit. Daarnaast kan een programma maatregelen bevatten om aan één of meer omgevingswaarden te voldoen of om andere doelstellingen te bereiken.[8]

De provincie is onder andere verantwoordelijk voor de gebiedsgerichte coördinatie van de uitoefening van de taken en bevoegdheden door waterschappen, het beschermen van de kwaliteit van het grondwater in grondwaterbeschermingsgebieden en voor het houden van toezicht op het beheer van watersystemen voor zover dat is toegedeeld aan de waterschappen.[9] Het regionaal waterprogramma is één van de Omgevingswet instrumenten van de provincie om deze taken vorm te geven. 

Verplicht programma 
In een aantal situaties verplicht de wet tot het vaststellen van bepaalde programma's. Dit is alleen gebeurd als dit nodig is voor de implementatie van Europeesrechtelijke verplichtingen.[10] Het regionaal waterprogramma is een voorbeeld van een wettelijk verplicht programma. Gedeputeerde staten hebben de verplichting gekregen om ter uitvoering van de verschillende EU-richtlijnen (de Grondwaterrichtlijn, de Kaderrichtlijn water, de Richtlijn overstromingsrisico’s, de Zwemwaterrichtlijn) een regionaal waterprogramma op te stellen.[11] Het regionale waterprogramma is niet beperkt tot de uitvoering van EU-richtlijnen, het programma kan bijvoorbeeld ook provinciaal beleid bevatten ter uitwerking van de hoofdlijnen van het regionale waterbeleid dat in de omgevingsvisie is opgenomen. Elk waterschap zal een waterbeheerprogramma moeten opstellen (zie paragraaf 2.2.5), hierbij moet rekening worden gehouden met de regionale waterprogramma’s van de betreffende provincies. Dit is voorgeschreven met het oog op de implementatie van Europees recht. 

In het Besluit kwaliteit leefomgeving staat wat er in het regionaal waterprogramma moet staan.[12] In het regionaal waterprogramma moet in ieder geval de maatschappelijke functie drinkwateronttrekking worden toegekend aan de regionale wateren. Er kunnen ook andere maatschappelijke functies worden toegekend (bijvoorbeeld scheepvaart, zwemwater en recreatie e.d.). Daarnaast wijst het regionaal waterprogramma regionale oppervlaktewaterlichamen, grondwaterlichamen en waterwinlocaties aan en staan er een aantal maatregelen in die verplicht zijn gesteld volgens de Europese richtlijnen. Hierbij gaat het om maatregelen voor de waterkwaliteit (grondwaterlichamen en oppervlaktewaterlichamen) en de kwantitatieve toestand van grondwaterlichamen. Tot slot staat er in het regionaal waterprogramma in bepaalde gevallen een beschrijving voor de monitoring. 

Regionaal waterprogramma -> waterschap
In het regionaal waterprogramma staan voor de regionale wateren de doelen en, voor zover het grondwaterlichamen betreft, de maatregelen voor de Kaderrichtlijn water. Dit programma heeft betrekking op de regionale oppervlaktewaterlichamen en de regionale grondwaterlichamen die zijn aangewezen als “krw-waterlichamen”. De provincie is voor de regionale krw-waterlichamen verantwoordelijk voor het voldoen aan de omgevingswaarden en andere doelstellingen van de Kaderrichtlijn water.[13] Voor het nemen van de beheersmaatregelen voor regionale krw-oppervlaktewaterlichamen staan de waterschappen aan de lat. Tezamen met de omgevingsvisie en de omgevingsverordening is het regionaal waterprogramma van belang voor de waterschapsverordening. Er is geen juridische doorwerking van beleid uit het regionaal waterprogramma naar de waterschapsverordening. De inhoud uit het regionaal waterprogramma is wel kaderstellend voor de waterschapsverordening (zie figuur 1).[14] 

Een omgevingsvergunning voor een wateractiviteit op grond van het Besluit activiteiten leefomgeving mag enkel verleend worden als die activiteit verenigbaar is met het belang van de vervulling van de op grond van de wet aan het desbetreffende watersysteem toegekende maatschappelijke functies (artikel 8.84 van het Besluit kwaliteit leefomgeving).[15] Het vaststellen van deze maatschappelijke functies vindt onder andere plaats in het regionaal waterprogramma.[16] Het is te verwachten dat waterschappen een vergelijkbare beoordelingsregel opnemen in de waterschapsverordening, voor de vergunningplichten voor wateractiviteiten die in die verordening worden ingesteld. Zie voor een samenhang tussen alle kerninstrumenten van de Omgevingswet figuur 2.[17]

Omgevingswaarden zijn normen voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Op grond van afdeling 2.3 van de Omgevingswet worden omgevingswaarden vastgesteld met het oog op de doelen van de wet. Dat houdt in dat de maatschappelijke doelen uit artikel 1.3 van de Omgevingswet met het vaststellen van omgevingswaarden wettelijk worden gespecificeerd. Dit is dus een concretisering van de overheidszorg voor de fysieke leefomgeving.

Omgevingswaarden kunnen betrekking hebben op drie onderdelen van de fysieke leefomgeving:

• gewenste staat of kwaliteit;
• toelaatbare belasting door activiteiten;
• toelaatbare concentratie of depositie van stoffen.

Een omgevingswaarde gaat over een specifieke kwaliteit die op een bepaalde locatie en tijdstip moet worden bereikt, nagestreefd of in stand worden gehouden. Een omgevingswaarde kan een resultaatsverplichting of een inspanningsverplichting inhouden (of een andere verplichting, als die termen voor de implementatie van een Europese richtlijn niet passend zijn). Omgevingswaarden worden uitgedrukt in meetbare of berekenbare eenheden of in andere objectieve bewoordingen. Omgevingswaarden kunnen voortkomen uit internationale of Europese regelgeving en uit nationale, provinciale of lokale beleidsdoelen.[18] Voor de Kaderrichtlijn water-doelen en waterveiligheid is het Rijk verplicht om omgevingswaarden vast te stellen.

Zowel het Rijk, de provincie als gemeenten kunnen omgevingswaarden vaststellen, waterschappen dus niet. De reden daarvan is dat omgevingswaarden juridisch vastgelegde beleidsdoelen zijn, en het regionale waterbeleid wordt door de provincie vastgesteld. 

Omgevingswaarden leggen op zichzelf geen verplichtingen op aan burgers, bedrijven of andere overheden. Alleen het bestuursorgaan dat de omgevingswaarden vaststelt, is hieraan gebonden. Er is dus ook geen automatische doorwerking naar besluiten. Als een provincie of het Rijk een omgevingswaarde vaststelt en wil dat andere bestuursorganen in actie komen, zullen zij instructieregels moeten stellen. Zo heeft het Rijk in het Besluit kwaliteit leefomgeving de instructieregel opgenomen dat het waterschap de omgevingswaarden ter implementatie van de kaderrichtlijn water moet betrekken bij het vaststellen van de waterschapsverordening, als daarin vergunningplichten worden opgenomen. En ook de provincie kan in de omgevingsverordening een dergelijke instructieregel opnemen.

Er zijn twee rechtsgevolgen verbonden aan de vaststelling van omgevingswaarden:

1. Er moet gemonitord worden of de omgevingswaarde wordt gehaald. 
2. Als duidelijk is dat de omgevingswaarde niet is gehaald of niet zal worden gehaald, moet een programma worden vastgesteld.

Bij het vaststellen van de omgevingswaarde moet worden bepaald wie de monitoring uitvoert. De programmaplicht ligt in principe bij de gemeente of, als het om water gaat, bij de waterbeheerder.[19] Bij de vaststelling van de omgevingswaarde kan van deze hoofdregel worden afgeweken.

Het Rijk
In artikel 2.15 van de Omgevingswet zijn de omgevingswaarden opgesomd die het Rijk in een algemene maatregel van bestuur moet vaststellen. Het betreft omgevingswaarden voor de luchtkwaliteit, de kwaliteit van oppervlaktewater en grondwater, de kwaliteit van zwemwater en voor de waterveiligheid. Het Rijk heeft deze omgevingswaarden verankerd in het Besluit kwaliteit leefomgeving. Daarmee zijn de richtlijnen luchtkwaliteit, de National Emission Ceilings (NEC)-richtlijn, de kaderrichtlijn water en de grondwaterrichtlijn geïmplementeerd. Het Rijk kan daarnaast ook andere omgevingswaarden vaststellen, maar dan moet wel het subsidiariteitsbeginsel van artikel 2.3, derde lid, in acht worden genomen. Dat houdt in dat het vaststellen van dergelijke omgevingswaarden alleen mogelijk is met het oog op een nationaal belang en dat belang kan niet op een doelmatige en doeltreffende wijze door het provinciebestuur of gemeentebestuur worden behartigd. En ook kunnen rijksomgevingswaarden nodig zijn vanwege een doelmatige en doeltreffende uitoefening van de taken en bevoegdheden op grond van de Omgevingswet of vanwege de uitvoering van een internationaalrechtelijke verplichting. 

De omgevingswaarden van het Besluit kwaliteit leefomgeving ter implementatie van de Kaderrichtlijn water (hierna: KRW) lijken sterk op de milieukwaliteitseisen die waren opgenomen in het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009. Alleen de chemische doelen en de goede ecologische toestand zijn als omgevingswaarden vastgelegd. De meeste KRW-waterlichamen in Nederland zijn geclassificeerd als sterk veranderde of kunstmatige waterlichamen. Voor die waterlichamen geldt niet de goede ecologische toestand, maar het goede ecologische potentieel (hierna: GEP). Het GEP wordt voor regionale wateren vastgelegd in het regionale waterprogramma van de provincie, en is dus ook geen omgevingswaarde.

De provincie
De provincie kan omgevingswaarden vaststellen in de omgevingsverordening. Deze kunnen alleen gaan over de gevolgen van activiteiten of bronnen op de kwaliteit van de provinciale fysieke leefomgeving. Als het Rijk al omgevingswaarden heeft vastgesteld voor een bepaald onderdeel, kan de provincie daarover geen omgevingswaarden meer vaststellen. Wel heeft het Rijk in een aantal gevallen (waaronder waterkwaliteit) bepaald dat de provincie aanvullende of afwijkende omgevingswaarden kan stellen. De provincie is verplicht om omgevingswaarden vast te stellen over de veiligheid van andere dan primaire waterkeringen en over de gemiddelde kans op overstromingen per jaar in bepaalde gebieden. Dit zijn normen die nu ook al in de provinciale waterverordeningen staan en die in het nieuwe stelsel als omgevingswaarde worden vastgelegd. Dit is geregeld in artikel 2.13 van de Omgevingswet. Ook hier geldt het subsidiariteitsbeginsel uit artikel 2.3 van de Omgevingswet, in dit geval het tweede lid.

De gemeente
Gemeenten kunnen omgevingswaarden vaststellen in het omgevingsplan. Dit kan alleen voor zover het Rijk of de provincie voor het betreffende onderdeel van de fysieke leefomgeving geen omgevingswaarde heeft vastgesteld. Het is nog onduidelijk of gemeenten daadwerkelijk omgevingswaarden zullen gaan stellen en zo ja, waarover. Een gemeentelijke omgevingswaarde in relatie tot het waterbeheer zou bijvoorbeeld kunnen gaan over het beperken van wateroverlast. Dat raakt zowel gemeenten als waterschappen. In dergelijke gevallen zal de gemeente moeten overleggen over de wisselwerking tussen het gemeentelijke rioolbeheer en het watersysteembeheer van het waterschap.

Het Omgevingsbesluit is een van de vier algemene maatregelen van bestuur bij de Omgevingswet en bevat algemene en procedurele regels over verschillende onderwerpen. Voor wat betreft de waterschapsverordening is het Omgevingsbesluit met name van belang omdat daarin is opgenomen wat verplicht in de verordening moet worden geregeld en wat niet in de verordening mag worden geregeld. De Omgevingswet zelf geeft geen specifieke onderwerpen die het waterschap verplicht moet opnemen in de waterschapsverordening. De wet verplicht het waterschap wel om alle regels over de fysieke leefomgeving in de waterschapsverordening op te nemen. Als het waterschap over een onderwerp dat de fysieke leefomgeving betreft algemene regels wil stellen, moeten die dus in de waterschapsverordening worden opgenomen. Een apart besluit van het dagelijks bestuur met algemene regels is niet meer mogelijk. 

In artikel 2.2 van het Omgevingsbesluit[20] wordt bepaald wat wel en niet in de waterschapsverordening mag worden opgenomen. 

Verplichting
Regels over activiteiten die onderdelen van de fysieke leefomgeving wijzigen, mogen alleen in de waterschapsverordening worden opgenomen. Die regels mogen niet in een andere verordening van het waterschap worden opgenomen (artikel 2.2, eerste lid, Omgevingsbesluit). 

Verbod
Wat expliciet niet in de waterschapsverordening mag worden opgenomen (artikel 2.2, tweede lid, Omgevingsbesluit):

• regels over onderhoudsverplichtingen en de aanwijzing van onderhoudsplichtigen, deze regels moeten in de legger op grond vanartikel 78, tweede lid, Waterschapswetworden opgenomen (de onderhoudslegger);
• strafbepalingen, artikel 81 Waterschapswet;
• bepalingen over waterschapsbelastingen, artikel 110 Waterschapswet.

Via de Invoeringswet Omgevingswet wordt geregeld dat overtredingen van de waterschapsverordening strafrechtelijk handhaafbaar zijn op grond van de Wet op de economische delicten. Vandaar dat strafbepalingen niet in de waterschapsverordening mogen worden opgenomen. 

Het Besluit kwaliteit leefomgeving (hierna: Bkl) is een van de vier algemene maatregelen van bestuurbij de Omgevingswet. Dit besluit bevat regels voor de bestuursorganen van het Rijk, de provincie, de gemeente en het waterschap en is dus niet gericht op burgers en bedrijven. Het Besluit kwaliteit leefomgeving is voor wat betreft de waterschapsverordening met name van belang omdat hierin twee instructieregels voor het waterschap zijn opgenomen. Deze worden hieronder uiteengezet.

In artikel 6.1 Bkl is bepaald dat het waterschap bij het opnemen van regels over lozingen in de waterschapsverordening moet voldoen aan de eisen van artikel 10 en artikel 11, derde lid, aanhef en onder g, van de kaderrichtlijn water. Deze artikelen gaan over de gecombineerde aanpak voor puntbronnen en diffuse lozingen en over het vereiste van voorafgaande regulering voor lozingen door puntbronnen die waterverontreiniging kunnen veroorzaken. Er zijn geen lozingen uitgezonderd, alle lozingen van verontreinigde stoffen die onder de kaderrichtlijn water vallen, vallen hier onder.

In artikel 6.2 Bkl is bepaald dat als in de waterschapsverordening vanwege de kaderrichtlijn water bepaalde wateractiviteiten vergunningplichtig zijn gesteld, hierbij het generieke toetsingskader van artikel 8.84 Bkl moet worden toegepast. Art 8.84 toetst onder meer op het kunnen vervullen van maatschappelijke functies zoals de drinkwatervoorziening en op het voorkomen van achteruitgang van de kwaliteit van grond- en oppervlaktewater. Het waterschap voldoet aan deze instructieregels als het dat artikel van overeenkomstige toepassing verklaart.

Het Besluit activiteiten leefomgeving (hierna: Bal) is een van de vier algemene maatregelen van bestuurbij de Omgevingswet. Voor wat betreft de waterschapsverordening zijn met name de hoofdstukken 2 tot en met 5 uit dit besluit van belang. Deze hoofdstukken bevatten de rijksregels over milieubelastende activiteiten en de daarmee samenhangende lozingsactiviteiten op een oppervlaktewaterlichaam of zuiveringtechnisch werk. 

Maatwerkregels
Op grond van artikel 2.12 Bal kan het waterschap maatwerkregels stellen in de waterschapsverordening over de specifieke zorgplicht, afdeling 2.7 en de regels in hoofdstuk 3 tot en met 5 Bal. Daarbij moeten wel de belangen uit artikel 2.2 Bal in acht worden genomen. In het Bal is specifiek opgenomen waarover het waterschap wel of niet maatwerkregels mag stellen en in welke gevallen het waterschap mag afwijken van de algemene regels in het Bal. Afwijken kan inhouden dat een algemene regel wordt aangescherpt of wordt versoepeld. Verder kan het waterschap in veel gevallen ook met maatwerkvoorschriften en vergunningvoorschriften van de algemene regels in het Bal afwijken of deze regels aanvullen. 

Maatwerkregel met meldplicht
Artikel 2.14 Bal biedt het waterschap de mogelijkheid om een meldplicht in te stellen voor activiteiten uit hoofdstuk 2 tot en met 5 uit het Bal. Een dergelijke meldplicht is dus een maatwerkregel. Van de meldplichten die al in het Bal zelf zijn geregeld, kan het waterschap niet afwijken; er kunnen dus alleen aanvullende meldplichten worden ingesteld. 

Afwijken vergunningplicht en aanvullende vergunningplicht
In artikel 2.15 Bal is de mogelijkheid opgenomen om af te wijken van de vergunningplichten voor lozingsactiviteiten die op rijksniveau zijn geregeld. Daarmee kunnen meer gevallen als vergunningplichtig worden aangewezen, maar er kan ook een nieuwe vergunningplicht worden ingesteld. Het waterschap kan echter niet een vergunningplicht die op rijksniveau is geregeld, buiten werking stellen. 

Een aanvullende vergunningplicht kan bijvoorbeeld betrekking hebben op het debiet van de lozing. Het nieuwe lozingsbegrip in de Omgevingswet omvat (anders dan de Waterwet) zowel waterkwaliteit als waterkwantiteit. Er zijn in hoofdstuk 2 van het Bal echter geen inhoudelijke regels gesteld over waterkwantiteit; het debiet van lozingen valt uitsluitend onder de specifieke zorgplicht. Het waterschap kan de aanvullende vergunningplicht gebruiken om voor specifieke wateren te regelen dat er niet zonder vergunning mag worden geloosd als een bepaald debiet wordt overschreden. Het Rijk heeft dat zelf ook gedaan, zie artikel 6.55 lid 1 onder b Bal.

Het instellen van een aanvullende vergunningplicht is overigens geen maatwerkregel. Maatwerkregels worden gebaseerd op hoofdstuk 4 van de Omgevingswet (algemene regels over activiteiten), aanvullende vergunningplichten op hoofdstuk 5 van de Omgevingswet (omgevingsvergunning en projectbesluit).

De omgevingsverordening van de provincie is voor wat betreft de waterschapsverordening met name van belang vanwege de instructieregels en de rechtstreeks werkende regels die in de omgevingsverordening kunnen staan. Dit wordt hieronder toegelicht.

Instructieregels
De provincie kan in de omgevingsverordening instructieregels opnemen die het waterschap in acht moet nemen bij het opstellen van de waterschapsverordening. Deze instructieregels hebben als doel dat het waterschap de onderwerpen met een provinciaal belang goed in de waterschapsverordening verwerkt. Instructieregels voor de waterschapsverordening kunnen alleen gaan over de wettelijk aan het waterschap toegedeelde taken. Een voorbeeld van een provinciale instructieregel is dat de provincie het waterschap opdraagt om bij verordening te regelen dat het verboden is om zonder vergunning permanent grondwater te onttrekken of permanent water te infiltreren binnen een grondwaterbeschermingsgebied.

Het is de bedoeling dat de omgevingsverordeningen van de provincies klaar zijn bij inwerkingtreding van de Omgevingswet. Dit betekent dat er op dat moment al nieuwe instructieregels zouden kunnen gaan gelden voor de waterschappen. Naar verwachting is het niet voor ieder waterschap mogelijk om direct te voldoen aan nieuwe instructieregels. Daarom moeten de provincies in hun omgevingsverordening een termijn opnemen wanneer de waterschappen de betreffende instructieregels moeten hebben geïmplementeerd. Het ligt voor de hand dat de provincies daarbij rekening houden met de termijn die waterschappen volgens de Invoeringswet Omgevingswet krijgen voor het opstellen van de eerste waterschapsverordening (namelijk twee jaar na inwerkingtreding).

Ook in het huidige recht staan er al instructieregels over het toepassen van juridische instrumenten (zoals de keur, de legger of een peilbesluit) in de provinciale waterverordening. Het is te verwachten dat de provincie die instructieregels voortzet. Veel provincies hebben namelijk te kennen gegeven dat zij in eerste instantie hun huidige verordeningen zoveel mogelijk beleidsneutraal zullen omzetten naar de omgevingsverordening.

Verder is nog van belang te constateren dat er tegenstrijdigheden kunnen zijn in de gevallen dat waterschappen met meerdere provincies en dus met meerdere omgevingsverordeningen te maken hebben. Dit hoeft in principe geen probleem te zijn omdat het goed mogelijk is om gebiedsgericht verschillende regels te stellen in de waterschapsverordening. Bij een aantal onderwerpen is echter extra aandacht vereist, bijvoorbeeld bij grondwateronttrekkingen. In die gevallen zullen provincies dan ook onderling moeten overleggen hoe zij willen omgaan met eventuele tegenstrijdigheden in instructieregels, en het betreffende waterschap daarbij moeten betrekken. In dit verband kan ook aansluiting worden gezocht bij de handreiking die wordt opgesteld voor de provinciale omgevingsverordeningen door het Interprovinciaal overleg (IPO). 

Rechtstreeks werkende regels
De provincie kan in de omgevingsverordening ook rechtstreeks werkende regels opnemen over wateractiviteiten. De provincie is bevoegd gezag voor de wateronttrekkingsactiviteiten als bedoeld in artikel 16.3 Bal (het onttrekken van grondwater voor industriële toepassingen van meer dan 150.000 m3/jaar water of voor de openbare drinkwatervoorziening). Op grond van artikel 16.5 Bal kan de provincie in de omgevingsverordening de grens van 150.000 m3/jaar gebiedsgericht aanpassen, zowel naar boven als beneden. Daarmee verschuift ook de bevoegdheid van het waterschap om over de onttrekkingen onder die grens regels te stellen in de waterschapsverordening. Het spreekt voor zich dat de provincie, als zij gebruik maakt van deze bevoegdheid, eerst overlegt met het waterschap.