2.6 Bruidsschat

2.6.2 De bruidsschat als overgangsrecht

In lijn met het subsidiariteitsbeginsel van artikel 2.3 Omgevingswet, heeft het Rijk, bij het maken van de Algemene maatregelen van bestuur onder de Omgevingswet, bekeken welke regels nog op rijksniveau gesteld moeten worden. Er zijn verschillende bestaande regels die in het nieuwe stelsel niet terugkeren. Om te zorgen dat er geen gat valt, voorziet het Rijk in overgangsrecht voor deze vervallen regels. Dit overgangsrecht voor voormalige rijksregels wordt de bruidsschat genoemd. 

De bruidsschat voor de waterschappen wordt bij inwerkingtreding van het nieuwe stelsel aan iedere waterschapsverordening die van rechtswege ontstaat, toegevoegd. De Invoeringswet Omgevingswet maakt het mogelijk om de bruidsschat voor de waterschappen in het tijdelijke deel van de waterschapsverordening te plaatsen, of in het nieuwe deel. Het tijdelijke deel komt op enig moment te vervallen (namelijk op het tijdstip dat op grond van artikel 22.15 van de Omgevingswet bij koninklijk besluit wordt bepaald), het nieuwe deel niet. In overleg met de Unie van Waterschappen heeft het Rijk de bruidsschat in het nieuwe deel geplaatst. Dit betekent dat de bruidsschatregels geen einddatum hebben; ze blijven gelden zo lang het waterschap ze niet aanpast.

Ook gemeenten krijgen een bruidsschat in ieder omgevingsplan dat van rechtswege ontstaat. Voor provincies is er geen bruidsschat; de provincies hebben beloofd dat zij hun omgevingsverordening op 1 januari 2021 klaar hebben inclusief de opvolging van de voormalige rijksregels, zodat er geen overgangsrecht nodig is.

De bruidsschat voor waterschappen bestaat voor een groot deel uit lozingsregels die nu nog op rijksniveau zijn gesteld in het Activiteitenbesluit, de Activiteitenregeling, het Besluit en de Regeling lozen buiten inrichtingen en het Besluit en de Regeling lozing afvalwater huishoudens. Verder staat in de bruidsschat voor waterschappen nog de meldingsplicht voor vergunningvrije grondwateronttrekkingen, de beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen voor wateractiviteiten en de indieningsvereisten voor deze omgevingsvergunningen (voor lozingsactiviteiten, beperkingengebiedactiviteiten en wateronttrekkingsactiviteiten). Je kunt de volledige bruidsschat vinden in het Invoeringsbesluit Omgevingswet.[2]

Bij het opstellen van de lozingsregels in de bruidsschat heeft het Rijk (in overleg met de Unie van Waterschappen) er voor gekozen om aan te sluiten bij de beleidskeuzen en opbouw van het Besluit activiteiten leefomgeving (hierna: Bal). De artikelen in paragraaf 2.1 Algemeen van de bruidsschat bevatten, net als hoofdstuk 2 van het Bal, een toepassingsbereik, een normadressaat, een specifieke zorgplicht, de bevoegdheid tot het stellen van maatwerkvoorschriften, algemene indieningsvereisten voor het verstrekken van gegevens en bescheiden en een informatieplicht bij ongewone voorvallen. De specifieke zorgplicht voor lozingsactiviteiten in de bruidsschat is identiek aan de specifieke zorgplicht van hoofdstuk 2 van het Bal. Dit zorgt er voor dat de waterschappen na inwerkingtreding met één specifieke zorgplicht kunnen werken. Net als in het Bal, is de mogelijkheid voor het stellen van maatwerkvoorschriften in principe altijd aanwezig. De grenzen aan maatwerkvoorschriften van het huidige Activiteitenbesluit en Besluit lozen buiten inrichtingen keren dus niet terug. De bevoegdheid tot het stellen van maatwerkvoorschriften wordt wel begrensd door de oogmerken (artikel 2.1.2 van de bruidsschat) en natuurlijk via het motiveringsbeginsel. Bij aanpassing van de bruidsschat kan het waterschap nagaan of verdere begrenzing van de maatwerkbevoegdheid nodig is.

De inhoudelijke lozingsregels in de bruidsschat kunnen worden ingedeeld in een aantal categorieën (zie onderstaande tabel). De paragrafen verwijzen naar de paragraafnummers van de bruidsschat, zoals opgenomen in artikel 7.4 van het Invoeringsbesluit Omgevingswet.

Tabel 3.H2

De Waterwet gaat uit van een vergunningplicht voor lozingen, tenzij vrijstelling is verleend. De Omgevingswet bepaalt dat alleen specifiek aangewezen lozingen vergunningplichtig zijn. Dit wordt ook wel “de omkering” genoemd. Die omkering wordt in de bruidsschat dus weer teruggedraaid, omdat de bruidsschat een gelijkwaardige omzetting is van het huidige recht. De vangnetvergunningplicht voor lozingen van de bruidsschat past dus niet goed bij de uitgangspunten van het nieuwe stelsel. Als het waterschap er voor kiest om aan te sluiten bij de systematiek van de Omgevingswet, kunnen zowel de vangnetvergunningplicht als de paragrafen die alleen maar in de bruidsschat zijn opgenomen om te zorgen dat de betreffende lozingen niet onder de vergunningplicht vallen (dus de laatste twee rijen van bovenstaande tabel) worden geschrapt. Dan geldt automatisch de specifieke zorgplicht voor de betreffende lozingen.

In de Omgevingswet omvat het begrip lozingsactiviteit zowel het brengen van stoffen en warmte als het brengen van water in een oppervlaktewaterlichaam. Anders dan in het huidige stelsel, omvat dit begrip zowel de waterkwaliteit als de waterkwantiteit. In het huidige recht heeft het Rijk de regels gesteld over waterkwaliteit, en stelt het waterschap de regels over waterkwantiteit in de keur.

De bruidsschatregels over lozingen gaan alleen over waterkwaliteit. De regels over de waterkwantiteit van lozingen maken bij inwerkingtreding van het nieuwe stelsel ook onderdeel uit van de waterschapsverordening die van rechtswege ontstaat, maar zijn afkomstig van de keur en algemene regels van het waterschap. Deze staan dus in het tijdelijke deel van de waterschapsverordening (het deel dat vervalt op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, zie artikel 22.15 van de Omgevingswet).

Gelet op het integrale lozingsbegrip, ligt het voor de hand om de regels over waterkwaliteit en waterkwantiteit te integreren. Dan pas zijn de regels over lozingen echt integraal. Dit betekent dat de bruidsschatregels over lozingen en de regels afkomstig uit de keur en algemene regels bij elkaar moeten worden gebracht in het nieuwe deel van de waterschapsverordening. 

Na inwerkingtreding van de Omgevingswet kan het waterschap de bruidsschatregels aanpassen, schrappen, maar ook in dezelfde vorm behouden. Ieder waterschap kan daarin zijn eigen keuze maken. Aanpassing of schrappen van de bruidsschatregels gebeurt door wijziging van de waterschapsverordening die van rechtswege is ontstaan. Op deze wijziging is dus de normale procedure voor wijziging van de waterschapsverordening van toepassing (zie paragraaf 2.12). De bruidsschat bevat ook artikelsgewijze toelichting op de betreffende artikelen. Die artikelsgewijze toelichting kan bij een wijziging van de waterschapsverordening ook worden aangepast.

De wijze waarop het waterschap wil omgaan met de bruidsschatregels, vergt een politieke keuze. Het is daarom aan te raden een beslisnotitie voor te leggen aan het bestuur, met verschillende keuzes voor omgang met die regels. Kiest het bestuur voor vertrouwen in initiatiefnemers en meer ruimte voor eigen invulling van activiteiten? Dan ligt het voor de hand om een deel van de regels van de bruidsschat te schrappen en de specifieke zorgplicht als basis te nemen. Of kiest het bestuur juist voor duidelijke regels die voor veel initiatiefnemers vertrouwd zullen zijn? Dan kan de bruidsschat geheel of grotendeels behouden blijven. 

De bruidsschat hoeft niet in één keer voor het gehele gebied te worden aangepast. Het is mogelijk om delen van de bruidsschat aan te passen, en om de aanpassingen gebiedsgericht door te voeren (door specifieke werkingsgebieden te gebruiken). Ook dat is een politieke keuze. Die keuze zal ook afhangen van de keuzes die de gemeenten in het beheergebied van het waterschap maken over de omgang met hun bruidsschat.