2.12 Wijziging waterschapsverordening

Uitgangspunt: Waterschapsverordening van rechtswege
Bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet ontstaat er van rechtswege een waterschapsverordening. Op grond van artikel 4.7 Invoeringswet Omgevingswet bestaat deze waterschapsverordening uit de volgende onderdelen:

• keur, met uitzondering van de daarin opgenomen onderhoudsverplichtingen;
• algemene regels op grond van de keur, met uitzondering van de daarin opgenomen onderhoudsverplichtingen;
• een eventuele wegenverordening;
• een eventuele aansluitverordening;
• de zoneringen van waterstaatswerken en beschermingszones op grond van de Waterwetlegger.

De bruidsschatregels worden ook toegevoegd aan de waterschapsverordening. Dit is bepaald in artikel 7.4 Invoeringsbesluit Omgevingswet (deel 5) en artikel 22.14 Omgevingswet. 

Inhoud bruidsschatregels. Het waterschap dat de bruidsschatregels wil ontvangen, moet geen waterschapsverordening in werking laten treden op 01-01-2021. Dat waterschap krijgt van rechtswege een waterschapsverordening. Volgens de bepalingen van afdeling 7.2 Invoeringsbesluit Omgevingswet (deel 5) worden vier hoofdstukken en twee bijlagen toegevoegd aan de waterschapverordening. Het gaat om: 

• hoofdstuk 1 algemene bepalingen. 
• hoofdstuk 2 lozingsactiviteiten op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk. 
• hoofdstuk 3 wateronttrekkingsactiviteiten.
• hoofdstuk 4 beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot een waterstaatswerk.
• Bijlage I hoort bij artikel 1.1.1. Op grond van artikelen 7.6 tot en met 7.25 wordt voor elke waterschapsverordening een bijlage II toegevoegd met daarin voor ieder waterschap aangewezen oppervlaktewaterlichamen.

Op 01-01-2021 zullen na een klik op de kaart alleen de hierboven beschreven bruidsschatregels zichtbaar zijn via het DSO. De keur (en andere regels, zie hierboven), moeten worden opgezocht via een andere route, namelijk www.overheid.nl.

De waterschapsverordening van rechtswege bestaat bij inwerkingtreding van de Omgevingswet uit een zogenoemd tijdelijk deel en een nieuw deel. De bruidsschatregels behoren tot het nieuwe deel, de andere hierboven genoemde regels behoren tot het tijdelijke deel. Op grond van artikel 22.15 van de Omgevingswet moet het tijdelijk deel worden aangepast voor het tijdstip dat bij koninklijk besluit wordt bepaald. Naar verwachting geldt voor deze transitie een termijn van twee jaar, tot 1 januari 2023. Omdat de bruidsschat in het nieuwe deel van de waterschapsverordening terecht komt, hoeft deze niet voor 1 januari 2023 te worden aangepast. Maar dat mag natuurlijk wel. De andere genoemde regels moeten wel voor die datum worden omgezet naar het nieuwe deel.

Wijzigen waterschapsverordening van rechtswege tijdens transitiefase
Tijdens de transitiefase zullen waterschappen aan de slag moeten met het verwerken van de eventuele instructieregels van de provincie en aan het vertalen van het nieuwe beleid uit de waterbeheerprogramma’s die eind 2021 worden vastgesteld. Verder kan het waterschap aan de slag met de bruidsschatregels. Dit is echter niet verplicht, omdat de bruidsschatregels in het nieuwe deel van de waterschapsverordening worden opgenomen. Deze regels gelden dus voor onbepaalde tijd.

Wel is aan te bevelen om te onderzoeken of de vergunningplicht voor lozingsactiviteiten, die in de bruidsschatregels is opgenomen, daadwerkelijk noodzakelijk is. Deze vergunningplicht kan wellicht  worden vervangen door de specifieke zorgplicht, of algemene regels (zo nodig met een meldplicht). En daarnaast verdient het aanbeveling om te kijken of de regels over de waterkwantiteit van lozingen (in het tijdelijke deel, afkomstig van de keur of algemene regels) en de waterkwaliteit van lozingen (in het nieuwe deel, afkomstig van de bruidsschat), geïntegreerd kunnen worden.

Periode heden tot 1-1-2021: In het geval een waterschap de huidige keur en algemene regels herziet en omzet in een waterschapsverordening én de bruidsschat wilt ontvangen is het volgende nodig.

Het nieuwe en herziene deel van de waterschapsverordening moet één dag na de inwerkingtreding van de van de Omgevingswet in werking treden, dus op 02-01-2021. Als dat eerder gebeurt (op 01-01-2021), gaat de wetgever er namelijk van uit dat het waterschap de bruidsschatregels zelf al heeft meegenomen (zie artikel 4.8 Invoeringswet Omgevingswet).

Om de bruidsschat te behouden, is een wijzigingsbesluit nodig. Het algemeen bestuur van het waterschap kan dat besluit overigens al voor inwerkingtreding van de van de Omgevingswet voorbereiden en vaststellen. Het regelbeheersysteem dat het waterschap hiervoor gebruikt, zorgt ervoor dat de hoofdstukken van de bruidsschat (2, 3 en 4) en bijlagen vernummerd worden tot de gewenste hoofdstukken resp. bijlagen. Kijk dan ook naar de begripsbepaling en de beoordelingsregel van hoofdstuk 1 en zet deze op de gewenste plek in de eigen waterschapsverordening. Artikelen reserveren in de waterschapsverordening voor het invoegen van de bruidsschatregels is dus niet nodig, wel is vereist een wijziging van de waterschapsverordening (die in werking treedt op 02-01-2019). 

Volledige wijziging
Zodra de Omgevingswet in werking is getreden, kan het waterschap ervoor kiezen om een volledig nieuwe waterschapsverordening vast te stellen. In dat geval moet de gehele waterschapsverordening voldoen aan de eisen van het nieuwe stelsel. Dat betreft zowel de juridische eisen (instructieregels van het Rijk en de provincie) als digitale eisen (STOP/TPOD, zie paragraaf 2.13).

Gedeeltelijke wijziging
Het is gedurende de transitiefase ook mogelijk om de waterschapsverordening gedeeltelijk te wijzigen. Dat valt af te leiden uit de analogie met het omgevingsplan. In de memorie van toelichting bij de Invoeringswet Omgevingswet is uitgebreid beschreven hoe het omgevingsplan dat van rechtswege ontstaat partieel (gebiedsgericht) gewijzigd kan worden.[1] Deze werkwijze is vastgelegd in artikel 22.6 lid 1 van de Omgevingswet. Dat artikel bepaalde in eerste instantie dat bij de vaststelling van een omgevingsplan de voor een locatie geldende regels die zijn opgenomen in het tijdelijke deel van het omgevingsplan alleen allemaal tegelijk kunnen komen te vervallen. Daartegen heeft de Vereniging Nederlandse Gemeenten tegen geprotesteerd, met als gevolg dat via de eerste nota van wijziging aan artikel 22.6 van de Omgevingswet de mogelijkheid is toegevoegd om bij Algemene Maatregel van Bestuur te bepalen dat de regels ook gedeeltelijk kunnen vervallen. Dit maakt (volgens de toelichting bij de nota van wijziging) de themagerichte wijziging van het omgevingsplan mogelijk. Voor de waterschapsverordening bestaat er geen vergelijkbaar artikel als artikel 22.6 van de Omgevingswet. Daaruit valt af te leiden dat de wetgever de waterschappen niet wil limiteren in de mogelijke wijzigingen van de waterschapsverordening die van rechtswege ontstaat. Het is dus mogelijk om een partiële wijziging van de waterschapsverordening vast te stellen, waarbij bepaalde artikelen uit het tijdelijke deel worden geschrapt en nieuwe artikelen aan het nieuwe deel worden toegevoegd. Zo kan het waterschap bijvoorbeeld een afzonderlijke regel over het aanleggen van een brug uit het tijdelijke deel schrappen en een vervangende regel over bruggen toevoegen aan het nieuwe deel van de waterschapsverordening, zonder dat het daarbij gelijk de hele waterschapsverordening conform de standaarden (STOP/TPOD) en instructieregels moet vaststellen. De nieuwe regels die worden toegevoegd, moeten vanzelfsprekend op zichzelf wel aan de juridische en digitale eisen voldoen. 

Wijzigen waterschapsverordening na transitiefase
Op 1 januari 2023 voldoen de waterschapsverordeningen van de waterschappen aan de eisen uit de Omgevingswet. Uiteraard zal daarna wel nog op regelmatige basis sprake zijn van wijzigingen die in de waterschapsverordening moeten worden doorgevoerd. Vooral ook vanwege het feit dat de gemeenten tot 2029 de tijd hebben om hun omgevingsplan volledig te laten voldoen aan de eisen uit de Omgevingswet. Wijzigingen in het omgevingsplan kunnen hun weerslag hebben op de waterschapsverordening. Maar ook omdat de waterschapsverordening, anders dan voorheen, veel meer een dynamisch document zal zijn. De maatschappij, en daarmee ook de fysieke leefomgeving, verandert in rap tempo. Overheidsregelgeving zal daar op een flexibele manier in moeten meegaan. Dynamisch meebewegen, oftewel flexibiliteit, is ook een van de uitgangspunten van de Omgevingswet. 

Zoals in paragraaf 2.11 aan de orde is gekomen, kan het algemeen bestuur van het waterschap op grond van artikel 2.8 van de Omgevingswet een delegatiebesluit nemen. In een delegatiebesluit kan het algemeen bestuur bepalen dat het dagelijks bestuur van het waterschap delen van de waterschapsverordening kan vaststellen. Dit kan nuttig zijn voor onderdelen van de waterschapsverordening die naar alle waarschijnlijkheid vaak of snel moeten worden aangepast vanwege veranderingen in de fysieke leefomgeving.

Voorbereidingsprocedures bij wijziging
Zoals uitgelegd in paragraaf 2.10 is op de voorbereiding van een waterschapsverordening afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing, zie artikel 16.32 van de Omgevingswet. Op grond van artikel 16.24 van de Omgevingswet geldt dit ook voor een wijziging van de waterschapsverordening. Het dagelijks bestuur van het waterschap is belast met de voorbereiding van beslissingen die door het algemeen bestuur worden genomen (artikel 84 lid 2 Waterschapswet). De Waterschapswet wordt op dit punt niet gewijzigd, dus dit geldt straks ook voor de totstandkoming van het ontwerp-besluit voor een wijziging van de waterschapsverordening. Op het ontwerp-besluit kan door een ieder zienswijzen worden ingediend. Vervolgens wordt de definitieve wijziging van de waterschapsverordening vastgesteld door het algemeen bestuur, tenzij het een gedelegeerd onderdeel van de waterschapverordening betreft. Bij een gedelegeerd onderdeel stelt het dagelijks bestuur het definitieve wijzigingsbesluit vast. 

Op grond van artikel 16.24 lid 2 van de Omgevingswet kan het waterschap afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht buiten toepassing laten als het gaat om een wijziging die alleen ziet op het herstel van een kennelijke verschrijving.

DSO
Wijzigingen die door het waterschap in de waterschapsverordening worden doorgevoerd, worden in het DSO verwerkt tot een geconsolideerde versie van de waterschapsverordening. De verschillende geconsolideerde versies kunnen in het DSO worden teruggezocht. Het is dus mogelijk om te kijken welke regels op een bepaald moment golden en ook welke geografische gebieden (werkingsgebieden) daar destijds bij hoorden.