2.10 Procedurele aspecten vaststellen waterschapsverordening

Participatie
Participatie is niet verplicht bij de waterschapsverordening. In de Omgevingswet is de procedurele inrichting van het besluitvormingsproces zo veel mogelijk overgelaten aan de overheid zelf. Op deze manier kan gebiedsgericht en per geval worden gekeken naar het meest passende proces van besluitvorming.[1]

Toch kan het belangrijk zijn participatie toe te passen bij het vormgeven van de waterschapsverordening. Het is afhankelijk van de aard, omvang en invloed op de fysieke leefomgeving van de verordening wie er wordt betrokken en op welke manier dat gebeurt.[2]

In de Omgevingswet wordt onder participatie verstaan het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden (burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen) bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit.[3]

Juist de beginfase biedt de meeste ruimte om de inbreng van derden mee te nemen. De inbreng van belangstellende en belanghebbende burgers, bedrijven en organisaties kan de kwaliteit van de besluitvorming en het draagvlak vergroten.[4] Participatie kan het draagvlak voor en de kwaliteit van de regels verbeteren. 

Participatie is iets anders dan inspraak in de wettelijke voorbereidingsprocedure; participatie impliceert dat er in de fase vóór de voorbereidingsprocedure meer meegedacht en gesproken kan worden. Als die ruimtevoor anderen om mee te praten over de inhoud van de verordeninger niet is, kan dat een reden zijn om geen publieksparticipatie toe te passen of om vooraf goed aan verwachtingenmanagement te doen. Als de waterschapsverordening bijvoorbeeld grotendeels wordt ingezet om uitvoering te geven aan eerder genomen beleidskeuzen dan kan een heel open participatief proces tot verwarring leiden. De keuze voor het inzetten van en de inrichting van de regels staat dan immers niet meer ter discussie.

De wet geeft de vrijheid om eigen keuzes te maken over de inrichting van de participatie. De Inspiratiegids Participatie biedt handvatten om participatie vorm te geven. Meer informatie over wat participatie inhoudt en vormen van participatie en praktijkvoorbeelden vindt u in de Inspiratiegids Participatie Omgevingswet.[5]

Het waterschap moet bij het opstellen van een waterschapsverordening wel rekening houden met het beleid van andere bestuursorganen en moet zo nodig afstemmen met andere bestuursorganen[6], waaronder de gemeentelijke, provinciale en landelijke omgevingsvisie.

Deze verplichting is aan te merken als inspanningsverplichting. Er kan gemotiveerd en tot op zekere hoogte voorbij worden gegaan aan die andere belangen met een beroep op het gewicht van het «eigen» te behartigen belang of de kosten of haalbaarheid van het rekening houden met andere belangen, maar dit heeft zijn grenzen. Bij een evident voorbijgaan aan die belangen, kan de vraag aan de orde komen in hoeverre sprake is van bestuurlijke onzorgvuldigheid. Op grond van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht heeft een bestuur de verplichting om actief te inventariseren welke belangen bij een taak of bevoegdheid zijn betrokken.[7]

Voorbereidingsprocedure
Op de voorbereiding van de waterschapsverordening is de afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht van toepassing.[8] Het ontwerp van de waterschapsverordening wordt ter inzage gelegd en er kunnen gedurende de inzagetermijn van zes weken zienswijzen op het ontwerp worden ingediend.In het kader van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure kunnen zienswijzen naar voren worden gebracht door een ieder.[9] Paragraaf 2.12 gaat in op wijziging van de waterschapsverordening.

Rechtsbescherming
Tegen een waterschapsverordening staat over het algemeen geen beroep open. In de Algemene wet bestuursrecht is geregeld dat geen beroep openstaat tegen besluiten met algemeen verbindende voorschriften zoals de waterschapverordening.[10]

Het is mogelijk dat een waterschapsverordening de aanwijzing van een beperkingengebied bevat en dat daarvoor regels tot beperking van het gebruik worden gesteld. De aanwijzing van een beperkingengebied is mogelijk wel een besluit waartegen beroep openstaat. De rechter zou dit deel van de waterschapsverordening kunnen aanmerken als concretiserend besluit van algemene strekking. Dan zou er wel beroep tegen dat deel van de waterschapsverordening open kunnen staan. De jurisprudentie hierover is vooralsnog niet eenduidig.[11]