2.4 Instructieregels

Instructieregel versus instructie
Instructieregelszijn bedoeld voor zich herhalende situaties. Een instructieregel kan gaan over de inhoud van besluiten, over de toelichting of motivering van besluiten of over de taakuitoefening van het waterschap. De instructieregels van het Rijk staan in het Besluit kwaliteit leefomgeving en de instructieregels van de provincie staan in de omgevingsverordening. In de Omgevingswet zijn de besluiten en taken waarover het Rijk of de provincie instructieregels mag geven limitatief opgesomd. Instructieregels kunnen dwingend en uitputtend van aard zijn maar ook juist een ruime afwegingsmogelijkheid geven. Dit is afhankelijk van het te beschermen belang.

Een instructie is bedoeld voor specifieke gevallen die zich eenmalig voordoen. Hiervan kan sprake zijn in situaties waarbij snel moet worden gehandeld of in situaties met weinig geadresseerden. De instructie concretiseert een bepaalde wettelijk aan het waterschap toegedeelde taak of bevoegdheid en is een beschikking op grond van artikel 1:3, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Zowel het Rijk als de provincie hebben de mogelijkheid om een instructie te geven aan het waterschap.

Ontheffing instructieregel
Op grond van artikel 2.32 van de Omgevingswet is het mogelijk om ontheffing van een instructieregel te krijgen. De mogelijkheid om tot ontheffing over te gaan moet wel expliciet in de instructieregel zelf zijn genoemd. Het Rijk heeft de ontheffingsmogelijkheden opgenomen in afdeling 5.3 van het Besluit kwaliteit leefomgeving. De provincie moet de eventuele ontheffingsmogelijkheden bij de betreffende instructieregel in de omgevingsverordening opnemen. Een ontheffing is alleen mogelijk voor bijzondere omstandigheden. Daarvan kan bijvoorbeeld sprake zijn als de betreffende instructieregel in een bepaald geval onevenredige gevolgen heeft. Daarbij kun je denken aan specifieke ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving die redelijkerwijs niet te voorzien waren. Of bijvoorbeeld als bepaalde ontwikkelingen met behulp van maatwerkoplossingen of innovatieve initiatieven ook in overeenstemming kunnen worden gebracht met de belangen waar de instructieregel op ziet. In alle gevallen zal altijd een belangenafweging moeten worden gemaakt door het Rijk respectievelijk de provincie.

Termijn
Instructieregels zijn gebonden aan een termijn. Dat houdt in dat het waterschap binnen de gestelde termijn de betreffende instructieregel correct moet hebben uitgevoerd. Als het waterschap hier niet aan voldoet, kan de provincie of het Rijk het interbestuurlijke toezichtinstrumentarium inzetten (indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing, schorsing en vernietiging).

In het Bkl is voor veel instructieregels geen termijn opgenomen. Dit komt doordat die instructieregels voortzetting zijn van bestaande instructieregels. Aan die instructieregels wordt dus bij inwerkingtreding van de Omgevingswet al voldaan. Immers, de waterschappen hebben deze instructieregels al geïmplementeerd in hun huidige regelgeving.

Soorten instructieregels
De formulering van instructieregels kan keuzevrijheid laten of juist heel dwingend zijn. Het Rijk hanteert vaste formuleringen voor de mate van dwingendheid van instructieregels:

• Betrekken bij: het waterschap moet aandacht schenken aan bepaalde feiten of aan bepaalde verwachtingen van feiten.
• Rekening houden met: het waterschap kan zelfstandig een beslissing nemen over het betreffende onderwerp, maar alleen binnen de contouren die de instructieregel daarvoor geeft.[1]
• In acht nemen: het waterschap is verplicht om aan de betreffende instructieregel te voldoen.

Instructieregels Rijk
Instructieregels van het Rijk die gericht zijn op besluiten, kunnen gaan over een verplicht programma van het waterschapsbestuur en over regels in de waterschapsverordening. Daarnaast kan het Rijk ook instructieregels stellen over een projectbesluit van het waterschap, de legger, het peilbesluit en het calamiteitenplan van de beheerder van een waterstaatswerk. Instructieregels over de waterschapsverordening kunnen alleen gaan over de wettelijk aan het waterschap toegedeelde taken. Dit kan ook betrekking hebben op de omgevingsvergunningplichten en over de maatwerkregels in de waterschapsverordening. Verder kan het Rijk ook instructieregels geven over de uitoefening van de in afdeling 2.4 aan het waterschap toegedeelde taken. Dit kan tot gevolg hebben dat de taken verder worden geconcretiseerd, van een nieuwe taak is echter geen sprake.

Voor wat betreft de waterschapsverordening heeft het bovenstaande geleid tot twee instructieregels in het Besluit kwaliteit leefomgeving, te weten artikel 6.1 en artikel 6.2. Zie paragraaf 2.3.5 voor meer informatie over de inhoud van deze instructieregels.

Instructieregels provincies
Ook de instructieregels van de provincie met betrekking tot besluiten, kunnen gaan over een verplicht programma van het waterschapsbestuur en over regels in de waterschapsverordening. Daarnaast kan de provincie ook instructieregels stellen over een projectbesluit, de legger en het peilbesluit. En ook hier geldt dat instructieregels over de waterschapsverordening alleen kunnen gaan over de wettelijk aan het waterschap toegedeelde taken. 

Naar verwachting zullen veel provincies de bestaande instructieregels uit hun huidige provinciale waterverordening willen voortzetten in de omgevingsverordening. De tijd zal echter leren of er op dit punt aanpassingen of aanvullingen zullen zijn. Meer informatie over de provinciale instructieregels staat in paragraaf 2.3.7.

Gemeenten en waterschappen kunnen geen instructieregels stellen over elkaars bevoegdheden.