2.7 Type regels

Waterschappen beschikken over de mogelijkheid tot het stellen van algemene regels, met of zonder meldplicht, in de waterschapsverordening. Een van de doelen van het nieuwe stelsel van de Omgevingswet is om activiteiten die gevolgen hebben voor de fysieke leefomgeving zoveel mogelijk onder algemene regels te laten vallen. Het is aan de waterschappen om bij elke activiteit deze afweging te maken. 

Bij het stellen van algemene regels kan een keuze worden gemaakt in doelvoorschriften, of middelvoorschriften. Doelvoorschriften zijn voorschriften met een norm waaraan moet worden voldaan. Hierbij bepaalt de initiatiefnemer zelf met welke techniek of maatregel de activiteit wordt uitgevoerd. Doelvoorschriften hebben als voordeel dat het de initiatiefnemer ruimte biedt om zelf te bekijken hoe aan het doel wordt voldaan. Een voorbeeld daarvan is een emissiegrenswaarde voor stoffen in te lozen afvalwater. Een nadeel kan zijn dat er onduidelijkheid kan ontstaan over het wel of niet voldoen aan de norm. Bij emissiegrenswaarden wordt in het Bal daarom steeds ook de meetmethode voorgeschreven, waarmee bepaald wordt of wel of niet aan de emissiegrenswaarde wordt voldaan. Middelvoorschriften zijn voorschriften waarin een specifieke techniek of maatregel staat voorgeschreven. De initiatiefnemer van een activiteit moet deze techniek of maatregel toepassen of uitvoeren. Voordeel van middelvoorschriften is dat zij heel duidelijk zijn en gemakkelijk te handhaven. In bijlage V van de handreiking zijn voorbeelden van algemene regels te vinden. 

Een ander instrument van regulering (dat vaak gecombineerd wordt met algemene regels) is de meldplicht. In de waterschapsverordening kunnen waterschappen een algemene regel opnemen om zonder voorafgaande melding een activiteit te verrichten.[6] Deze meldplicht kan van belang zijn voor de mogelijkheid tot het ondernemen van actie van het bestuursorgaan (bijvoorbeeld het aanpassen van de zonering of het stellen van een maatwerkvoorschrift). Een meldplicht moet worden onderscheiden van een informatieplicht. Een informatie plicht is een verplichting om informatie te verstrekken gedurende het verrichten van een activiteit of binnen een bepaalde termijn voorafgaand aan het starten van een activiteit, zonder dat daaraan een verbod is gekoppeld de activiteit te verrichten.[7]

Indien een activiteit een voorafgaande beoordeling van het waterschap vergt is de omgevingsvergunning voor een wateractiviteit het juiste middel. Daarnaast kunnen er nog andere afwegingen van belang zijn voor het inzetten van het instrument vergunningplicht (zoals het bieden van flexibiliteit, waar een algemene regel dan weer niet het juiste middel voor is). Een vergunning kan enkel worden verleend of geweigerd op basis van de gronden die in de waterschapsverordening zijn gesteld (op basis van de beoordelingsregels). Uitgangspunt van het Rijk bij het instellen van een vergunningplicht is alleen wanneer dit vanuit internationaal recht noodzakelijk is of wanneer het onderwerp niet doelmatig of doeltreffend via algemene regels kan worden behartigd. Beoordelingsregels voor de aanvraag welke door het Rijk zijn vastgesteld zijn niet van toepassing op vergunningen die voortvloeien uit de waterschapsverordening. 

Waterschappen kunnen regels over het verbinden van voorschriften aan een omgevingsvergunning stellen in de waterschapsverordening. Daarnaast kunnen zij in de waterschapsverordening bestuursorganen of andere instanties aanwijzen die in de gelegenheid worden gesteld om advies te geven over een vergunningaanvraag (bijvoorbeeld het drinkwaterbedrijf, als de activiteit mogelijk een effect heeft op de bronnen van de drinkwatervoorziening).[8]

In de waterschapsverordening kan het waterschap afwijken van de door het Rijk vastgestelde vergunningplichten voor lozingsactiviteiten. Dit kan enkel een aanvullende vergunningplicht bevatten.[9] In de waterschapsverordening worden ook de beoordelingsregels en het toetsingskader voor vergunningen gesteld.[10] De aanvrager moet hier kunnen vinden op welke gronden zijn vergunning wordt verleend of geweigerd. Daarbij moet de instructieregel van artikel 6.2 Bkl worden opgevolgd. Die instructieregel dient er voor om de vereisten die onder andere de kaderrichtlijn water stelt aan het reguleren van activiteiten, correct worden geïmplementeerd. Waterschappen kunnen hun beoordelingsregels baseren op (de essentie van) bestaande beleidsregels. Het is echter niet nodig om alle beleidsregels volledig om te zetten naar beoordelingsregels in de waterschapsverordening. Ook na inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft het dagelijks bestuur bevoegd om beleidsregels over het verlenen van omgevingsvergunningen vast te stellen. Die bevoegdheid wordt ontleend aan artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht.

Het Bal geeft een opsomming van de vergunningplichtige wateractiviteiten[11]. Activiteiten die niet op rijksniveau zijn gereguleerd kunnen in de waterschapsverordening vergunningplichtig worden gesteld. In de waterschapsverordening kan worden bepaald, conform artikel 5.3 van de Omgevingswet, dat er verboden gelden om activiteiten te verrichten zonder een omgevingsvergunning voor een wateractiviteit. 

Het waterschap kan een algeheel/absoluut verbod instellen voor een bepaalde activiteit of de mogelijkheid opnemen om dit verbod op te heffen door het verlenen van een omgevingsvergunning voor een wateractiviteit (artikel 4.4 lid 2 van de Omgevingswet).[12]

Waterschappen hebben de mogelijkheid om aanvullend op of afwijkend van de algemene regels van het Rijk of de provincie maatwerkregels te stellen.[13] Deze maatwerkregel wordt een algemene regel in de waterschapsverordening. De maatwerkregels kunnen een aanscherping of een versoepeling zijn van de rijks- of provinciale regels. Een maatwerkregel is een algemeen verbindend voorschrift welke wordt gesteld om ervoor te zorgen dat de activiteiten die op een locatie worden of zullen worden verricht passen binnen de oogmerken/doelen en de strekking van de algemene regels van het Rijk of de provincie.[14] Maatwerkregels gelden op een bepaalde locatie, ongeacht wie daar een activiteit gaat verrichten en zijn dus niet gericht tot een belanghebbende. Dit maken maatwerkregels geschikt om te sturen op toekomstige ontwikkelingen.[15] Het waterschap kan deze maatwerkregels enkel stellen wanneer dit in de omgevingsverordening of in de rijksregels is bepaald. Waterschappen zijn bevoegd om maatwerkregels te stellen in de waterschapsverordening over de specifieke zorgplicht, afdeling 2.7 en de regels in hoofdstuk 3 tot en met 5 Bal.[16]

De grenzen aan de bevoegdheid voor decentrale overheden tot het stellen van maatwerkregels vloeien voor uit de artikelen 4.22 en 4.23 van de Omgevingswet en zijn herhaald in artikel 2.12 lid 3 van het Bal. Zodra waterschappen maatwerkregels stellen moeten de belangen uit artikel 2.2 van het Bal in acht worden genomen, dit zijn de belangen met het oog waarop de algemene regels van de hoofdstukken 2 tot en met 5 van het Bal zijn gesteld.[17] Afwijken van de rijksregels kan zowel een aanscherping als een versoepeling van de algemene regels inhouden. 

Waterschappen doen er goed aan om bij een versoepeling van een rijksregel in de bijbehorende maatwerkregel expliciet te benoemen dat een afwijking van de algemene regels is beoogd.[18] Indien dit niet gebeurt, blijven de algemene regels van het Bal van kracht naast de maatwerkregel en moet er nog steeds aan deze algemene regels voldaan worden.[19] Als waterschappen andere maatwerkregels, niet afwijkende van de algemene regels in het Bal, willen stellen hoeven deze strikt genomen niet expliciet als maatwerkregel te worden aangeduid.[20] De constatering dat een regel in de waterschapsverordening binnen het toepassingsbereik valt van de milieubelastende activiteiten of lozingsactiviteiten die in het Bal geregeld zijn en over hetzelfde onderwerp gaat als de algemene regels in het Bal, leidt automatisch tot de conclusie dat die regel in dat geval een maatwerkregel is.[21] Een regel kan ook van toepassing zijn op een activiteit die buiten het toepassingsbereik van het Bal valt; in dat geval is de regel geen maatwerkregel. Het is om deze reden niet aan te raden om maatwerkregels en andere regels in de waterschapsverordening geforceerd te scheiden. Dit zou leiden tot dubbel opschrijven van identieke regels, zonder dat daarmee een doel wordt gediend.[22]

Waterschappen kunnen in de waterschapsverordeningonderwerpen aanwijzen waarvoor het bevoegd gezag (het dagelijks bestuur) maatwerkvoorschriften kan stellen.[23] Een maatwerkvoorschrift is een beschikking waarmee het waterschap in een individueel geval aan een burger de verplichting oplegt om te voldoen aan bepaalde voorschriften in aanvulling op of afwijking van een geldende algemene regel. Er kan sprake zijn van strengere of soepelere maatwerkvoorschriften. De flexibilisering met behulp van maatwerkvoorschriften wordt bepaald door de inhoud van de waterschapsverordening. De bevoegdheid tot het wijzigen of intrekken van een maatwerkbesluit ligt besloten in de bevoegdheid tot het vaststellen. De wetgever noemt de volgende vier vormen van maatwerkvoorschriften:[24]

• maatwerkvoorschriften waarbij onderwerpen nader worden ingevuld of aangevuld; 
• maatwerkvoorschriften waarbij strengere eisen worden opgelegd dan opgenomen in algemene regels;  
• maatwerkvoorschriften waarbij minder strenge eisen worden opgelegd dan opgenomen in algemene regels en 
• maatwerkvoorschriften waarbij van een in algemene regels expliciet opgenomen verbod ontheffing wordt verleend, al dan niet onder beperkingen of voorwaarden.

Voor die laatste variant kan eigenlijk beter voor een vergunningplicht worden gekozen in plaats van een bevoegdheid om bij maatwerkvoorschrift van het verbod af te wijken. 

Wanneer er in de waterschapsverordening een maatregel is voorgeschreven, bestaat er de mogelijkheid om op aanvraag toestemming te verlenen, in plaats van de voorgeschreven maatregel een gelijkwaardige maatregel[25] te treffen. Dit betekent dat er een andere techniek of maatregel mag worden toegepast als die maar hetzelfde effect heeft. Er moet dus tenminste hetzelfde resultaat worden bereikt. De gelijkwaardige maatregel biedt burgers en bedrijven de mogelijkheid om op andere manieren aan de gestelde normen te voldoen. De toestemming voor een gelijkwaardige maatregel is een beschikking waartegen bezwaar en beroep open staat.[26]

Waterschappen kunnen in de waterschapsverordening bepalen dat de voorafgaande toestemming niet nodig is, daarnaast kan het waterschap besluiten om een meldplicht er aan te verbinden. Tot slot kan ook de toepassing van een gelijkwaardige maatregel worden uitgesloten in de waterschapsverordening. In verband met de mogelijkheid om gelijkwaardige maatregelen te treffen, is het aan te raden om bij algemene regels (met name middelvoorschriften) steeds duidelijk te maken met welk oogmerk/doel de regel is gesteld. Dat oogmerk/doel geeft richting aan de onderbouwing die de initiatiefnemer moet aanleveren om aan te tonen dat zijn maatregel inderdaad gelijkwaardig is. Het uitsluiten van de toepassing van gelijkwaardige maatregelen is alleen in uitzonderlijke gevallen mogelijk en dient goed gemotiveerd te worden.

Indien waterschappen vooraf de afweging hebben gemaakt dat een activiteit aanzienlijke nadelige gevolgen zal hebben op de te bereiken doelen van het waterschap dat ze deze activiteit in geen enkel geval toe willen staan, dan kunnen de waterschappen ervoor kiezen om een algeheel verbod voor het verrichten van deze activiteit in de waterschapsverordening op te nemen.