Hoofdstuk 2 van de Handreiking waterschapsverordening biedt inzicht in de juridische en digitale eisen die aan de waterschapsverordening worden gesteld en de verhouding tussen de waterschapsverordening en andere instrumenten, zowel van het waterschap zelf als van andere overheden. Naast een toelichting van de juridische aspecten zal dit hoofdstuk nader ingaan op de digitale eisen die gelden voor de aansluiting van de waterschapsverordening op het nieuwe Digitaal Stelsel Omgevingswet (hierna: DSO).

In paragraaf 2.2 staat de verhouding tussen de waterschapsverordening en de verschillende andere instrumenten van het waterschap centraal. De paragraaf begint met een beschrijving van de overgang van de keur en algemene regels van het waterschap naar de waterschapsverordening. Daarna komen de legger, het peilbesluit en het waterbeheerplan (straks: waterbeheerprogramma) aan bod. Tot slot bevat deze paragraaf een beschrijving van de andere verordeningen van het waterschap die naast de waterschapsverordening blijven bestaan, zoals legesverordeningen.

Paragraaf 2.3 is gewijd aan de instrumenten van andere overheden die relevant zijn voor de waterschapsverordening. Dit betreft de omgevingsvisie en het regionale waterprogramma van de provincie en instructieregels over de waterschapsverordening in de provinciale omgevingsverordening. Ook het Rijk heeft regels gesteld die van belang zijn voor de waterschapsverordening: procedurele regels in het Omgevingsbesluit, omgevingswaarden en instructieregels in het Besluit kwaliteit leefomgeving en algemene regels en vergunningplichten – met maatwerkmogelijkheden voor het waterschap – in het Besluit activiteiten leefomgeving. De paragraaf sluit af met een beschrijving van het gemeentelijke omgevingsplan en de raakvlakken tussen de waterschapsverordening en het omgevingsplan.

Daarna komen enkele specifieke onderwerpen aan bod. Paragraaf 2.4 gaat over instructieregels: regels van het Rijk of de provincie over de taken en bevoegdheden van andere overheden (waaronder het vaststellen van de waterschapsverordening). In paragraaf 2.5 staat de bevoegdheid van het waterschap om regels te stellen centraal: de autonome bevoegdheid versus de bevoegdheid in medebewind. Vervolgens wordt ingezoomd op de bruidsschat (paragraaf 2.6). Dat is de verzameling regels die nu op rijksniveau van kracht zijn, maar niet terugkomen in het nieuwe stelsel. Om geen juridisch gat te laten vallen, heeft het Rijk er voor gekozen om deze regels direct bij inwerkingtreding in iedere waterschapsverordening van rechtswege en ieder omgevingsplan in te voegen. Daarvoor is de naam "bruidsschat” bedacht.

In paragraaf 2.7 is een analyse opgenomen van het type regels dat in de waterschapsverordening kan worden opgenomen. Paragraaf 2.8 gaat over werkingsgebieden en beperkingengebieden, oftewel de geografische component van de waterschapsverordening. Daarna volgt paragraaf 2.9 over de afstemming van de waterschapsverordening met de regelgeving van provincies en gemeenten. Paragraaf 2.10beschrijft de procedurele aspecten van het vaststellen van de waterschapsverordening. Paragraaf 2.11 gaat in op de mogelijkheid tot delegatie van de regelgevende bevoegdheid aan het dagelijks bestuur. Het wijzigen van de waterschapsverordening (onder andere de actualisering van beperkingengebieden, in relatie tot de huidige legger) wordt behandeld in paragraaf 2.12. Paragraaf 2.13 bevat een uitgebreide beschrijving van de digitale standaarden voor de waterschapsverordening. Paragraaf 2.14 gaat in op het hanteren van begrippen binnen het waterdomein en de Aquo-standaard. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een beknopte conclusie.

2.1.1 Doelgroep/normadressaat

Regels in de waterschapsverordening zijn altijd gericht tot een bepaalde doelgroep (ook wel de normadressaat genoemd). Bij het opstellen van de waterschapsverordening zal steeds nagedacht moeten worden wie de normadressaat precies is. Tot wie zijn de regels gericht? Wie moeten aan de norm voldoen?

De normadressaat kan per artikel (of per paragraaf of hoofdstuk) verschillen: sommige artikelen richten zich tot burgers of bedrijven, zoals algemene regels of een meldplicht, en andere artikelen (bijvoorbeeld de beoordelingsregels voor vergunningen) richten zich tot het dagelijks bestuur of het bevoegd gezag. De normadressaat kan per paragraaf of hoofdstuk worden geregeld, of in algemene zin voor de hele waterschapsverordening waarbij vervolgens de uitzonderingen (met afwijkende normadressaat) worden benoemd. Het is vanzelfsprekend van belang dat het waterschap geen doelgroep overslaat; alle relevante normadressaten moeten worden benoemd.

In de algemene rijksregels (het Besluit activiteiten leefomgeving (hierna: Bal) en het Besluit bouwwerken leefomgeving) zijn steeds artikelen opgenomen die de normadressaat aanwijzen, zie bijvoorbeeld artikel 2.10 Bal. De normadressaat voor de algemene rijksregels is “degene die de activiteit verricht”. Dat sluit aan bij de normadressaat van omgevingsvergunningen, geregeld in artikel 5.37 van de Omgevingswet. Er zijn echter ook andere normadressaten mogelijk in plaats van, of naast, degene die de activiteit verricht: bijvoorbeeld de rechthebbende van gronden, of eenieder. Het is aan te raden om in de waterschapsverordening ook expliciet aan te wijzen wie de normadressaat van algemene regels (inclusief meldplichten en informatieplichten) is. Dat voorkomt dat er bij handhavingszaken discussie ontstaat over wie precies de regels had moeten naleven, of dat het niet duidelijk is tot wie het bevoegd gezag een maatwerkvoorschrift kan richten. Als bijvoorbeeld een duiker is aangelegd op de grens van twee percelen, zijn dan beide perceeleigenaren aanspreekbaar of alleen degene die de duiker daadwerkelijk heeft aangelegd?

In het Besluit kwaliteit leefomgeving (hierna: Bkl) is de normadressaat veelal niet expliciet geregeld. De normadressaat volgt impliciet uit de strekking van de regels. Het spreekt bijvoorbeeld voor zich dat de regels van hoofdstuk 6 Bkl, over de waterschapsverordening, gericht zijn tot het bestuursorgaan dat de waterschapsverordening vaststelt. Op grond van artikel 2.8 van de Omgevingswet kan dat zowel het algemeen bestuur als het dagelijks bestuur zijn. En de regels over het verlenen of weigeren van omgevingsvergunningen en het verbinden van voorschriften aan die vergunningen zijn natuurlijk gericht tot het bevoegd gezag voor die vergunningen. 

In de waterschapsverordening hoeft de normadressaat voor instructieregels over programma’s of over het verlenen of weigeren van de omgevingsvergunning voor wateractiviteiten ook niet expliciet benoemd te worden. De normadressaat blijkt wel uit de artikelen zelf.